CONTEXTE REGLEMENTAIRE
Maitrise d''ouvrage : L'équilibre des opérations PLA (art 685)
L'équilibre des opérations PLA
circulaire de septembre 1997
Le logement social a, ces derniers temps, été affecté de quelques modifications réglementaires dont la réforme des aides de l'État (remplacement des subventions d'investissement par l'imposition à la TVA des livraisons à soi-même des immeubles construits). Mais les conditions d'exploitation du logement social ont aussi évolué en fonction du contexte économique général : c'est ainsi que le taux de rémunération du livret A qui sert de base pour l'évaluation des annuités des PLA a été réduit en mars 1996 dans un contexte généralisé de ralentissement de l'inflation et de baisse des taux d'intérêt.
C'est à la fin du mois de mai 1997 que ces évolutions économiques et réglementaires ont conduit à la publication d'une circulaire ministérielle qui traite notamment de l'équilibre économique et financier des opérations de logement social en son annexe IV. La précédente circulaire, désormais annulée, datait du 14 octobre 1992.
Quels sont les moyens pour définir l'équilibre d'une opération PLA et quelles sont les modifications apportées par cette récente circulaire : telles sont les quelques questions auxquelles nous allons essayer d'apporter des réponses dans les développements qui suivent.
L'appréciation de l'équilibre d'une opération PLA
L'autofinancement net est évalué, année par année, sur la durée du prêt PLA, c'est-à-dire sur 32 ans. Si le terme est technique, son sens est simple : il s'agit de comparer les recettes et les dépenses nées de l'exploitation de l'opération.
Bien entendu, diverses précisions sur les modalités de calcul des différents postes de recettes et de dépenses sont apportées par la circulaire, dont une bonne part ne présentent ni particularité majeure ni nouveauté. Les principales modifications concernent ainsi :
- la fixation d'un seul taux de placement de la trésorerie, qu'elle soit positive ou négative, au lieu d'un taux pour les découverts supérieur à celui à retenir pour le placement des excédents,
- la fixation d'un taux de 0,7 % ou 0,6 % du coût de revient indexé de la construction, selon que l'opération est ou non soumise à la TVA, pour les grosses réparations, au lieu du taux propre à l'organisme concerné.
L'appréciation de l'équilibre financier d'une opération PLA est effectuée en fonction de son autofinancement net ; la nouvelle circulaire marque en ce domaine une évolution de la position de l'administration qui ne fait que confirmer ce que les praticiens avaient déjà consacré. Il était précédemment exigé des organismes constructeurs qu'une opération ait un autofinancement annuel nul ou positif. Désormais, l'autofinancement net cumulé est considéré : il doit, chaque année, être nul ou positif. Et il est même admis qu'une opération puisse présenter un solde cumulé de trésorerie négatif, à condition toutefois qu'il ne soit que passager et, sans doute, d'importance limitée. C'est que la santé financière d'ensemble de l'organisme entre en ligne de compte : si elle est suffisante, elle permet la réalisation d'opérations PLA plus tendues.
Sur la finalité des prévisions d'exploitation d'une opération PLA, une évolution mérite d'être soulignée entre les deux circulaires de 1992 et de 1997. Dans le régime précédent, l'équilibre financier d'une opération PLA permettait de fonder la décision d'octroi de la subvention d'investissement concrétisant l'aide de l'État. Comme l'aide de l'État est désormais versée par l'intermédiaire de l'imposition à la TVA des livraisons à soi-même d'immeubles neufs, la dernière circulaire a pour objet de préciser "les modalités de calcul de l'équilibre des opérations PLA en tant qu'il s'agit d'apprécier les limites du droit à prêt de la CDC". Il convient d'observer quelque prudence à cette lecture et d'éviter de conclure que toute opération répondant aux critères d'équilibre financier donne automatiquement droit à un PLA. D'ailleurs, l'annexe 1 de la circulaire qui traite du cas des opérations bénéficiant encore de subventions est, à ce sujet, très claire : "Une fois prise, la décision de subvention conduit à l'octroi du prêt de la Caisse des dépôts et consignations sauf avis contraire de l'établissement prêteur qui apprécie, en dernier ressort, les sûretés nécessaires à la garantie de ses créances.". En d'autres termes, la Caisse des dépôts et consignations distribue certes des prêts réglementés : elle n'en est pas moins un banquier qui doit mesurer et assumer ses risques et cela d'autant plus attentivement qu'il s'agit de la gestion des fonds d'épargne.
Le retour sur investissement en fonds propres
La reconstitution des fonds propres investis dans une opération PLA ne constitue plus une dépense à retenir pour l'appréciation de son équilibre (pour reprendre l'expression de la circulaire : "pour apprécier le droit au prêt PLA"). Cette disposition marque la fin de ce qui pourrait être qualifié d'illusion économique de rentabilité du logement social. Certes, il peut être supposé que la contrepartie des fonds propres investis dans une telle opération est la valeur immobilière : encore conviendrait-il que ces immeubles soient pleinement disponibles et puissent être recyclés, à tout moment, sur le marché immobilier pour envisager les choses sous l'angle d'un placement financier. Or l'on sait que la réglementation protège l'affectation sociale de ces immeubles et ne facilite pas leur rotation : l'on est en présence d'un marché très spécifique.
Il faut aussi observer - et les praticiens en sont bien conscients - que les opérations PLA ne peuvent souvent être équilibrées à cause de l'insuffisance de fonds gratuits, voire définitivement acquis. Exiger un retour des fonds propres investis dans le logement social conduisait à entretenir l'illusion d'une "rentabilité" de cette activité et, dans certains cas, à ne pas réaliser telle ou telle opération. Désormais, la réalité financière du logement social est mieux traduite dans la réglementation : les fonds propres investis peuvent l'être sans espoir de les récupérer.
L'évolution des dépenses et des recettes précisée
Dans le cadre fixé par la précédente circulaire, les différents postes de dépenses et de recettes évoluaient en fonction du taux prévisionnel de l'inflation, à l'exception des frais de gestion et de l'entretien qui devaient progresser à un rythme supérieur d'un demi point. Il appartenait aux organismes constructeurs de fixer ce taux prévisionnel sur 32 ans.
Au cours de ces dernières années l'évolution des coûts et des prix constatée a été telle qu'en retenir le taux pour une opération PLA ne pouvait conduire à un quelconque équilibre financier, si elle était extrapolée sur le long terme. En effet, les loyers progressaient de 0,5 % l'an, les charges de financement PLA, après la dernière baisse de mars 1996, augmentaient de 1 % et les frais de toutes natures évoluaient au rythme de l'inflation. Avec un taux d'inflation de 2 %, l'écart de progression entre les charges et les produits est de 0,75 point (en retenant que 75 % des charges proviennent d'un financement PLA).
Désormais et pour reprendre les termes de la dernière circulaire, des hypothèses normatives de croissance des loyers et des charges seront fixées par l'Administration. Cette disposition facilitera grandement le travail de confection des prévisions d'autofinancement et devrait dégager la responsabilité des organismes constructeurs en ce domaine et la transférer à l'État, au demeurant responsable de la politique économique.
Au jour de la rédaction de la présente, les services de l'État n'ont pas encore publié les taux de croissance à retenir. Ils devraient être de 2,5 % pour les loyers et les dépenses de grosses réparations et de 3 % sur les charges autres que de financement. Avec des charges composées pour 75 % des annuités d'emprunts, les recettes progressent plus vite à raison d'un point par an environ. Certes, cette éventualité n'est pas en adéquation avec la situation constatée ces dernières années : elle est néanmoins cohérente sur le long terme et traduit l'aide financière du mécanisme des PLA. Pour le court terme, il faut supposer, si la tendance observée sur les dernières années se poursuit, que les organismes qui construisent sont suffisamment solides pour passer ce cap : l'appréciation de la situation financière des organismes repasse ainsi au premier plan.
Conclusion
Les récentes modalités de détermination et d'appréciation de l'équilibre des opérations PLA ne présentent, dans leur consistance, que peu de nouveautés : tout au plus ont-elles été adaptées aux évolutions de la situation économique générale et de la réglementation du logement social. La véritable particularité de la nouvelle circulaire concerne, en fait, la fixation par les services de l'État de l'évolution prévisionnelle des recettes et des dépenses à prendre en compte pour la détermination de l'équilibre financier d'une opération PLA. Certes, les taux restent à publier à ce jour ; néanmoins les responsabilités sont désormais clairement définies et réparties. Mais il est probable, en raison des contraintes du court terme, que l'appréciation de la capacité financière globale des organismes constructeurs prime celle des opérations.
circulaire de septembre 1997
Le logement social a, ces derniers temps, été affecté de quelques modifications réglementaires dont la réforme des aides de l'État (remplacement des subventions d'investissement par l'imposition à la TVA des livraisons à soi-même des immeubles construits). Mais les conditions d'exploitation du logement social ont aussi évolué en fonction du contexte économique général : c'est ainsi que le taux de rémunération du livret A qui sert de base pour l'évaluation des annuités des PLA a été réduit en mars 1996 dans un contexte généralisé de ralentissement de l'inflation et de baisse des taux d'intérêt.
C'est à la fin du mois de mai 1997 que ces évolutions économiques et réglementaires ont conduit à la publication d'une circulaire ministérielle qui traite notamment de l'équilibre économique et financier des opérations de logement social en son annexe IV. La précédente circulaire, désormais annulée, datait du 14 octobre 1992.
Quels sont les moyens pour définir l'équilibre d'une opération PLA et quelles sont les modifications apportées par cette récente circulaire : telles sont les quelques questions auxquelles nous allons essayer d'apporter des réponses dans les développements qui suivent.
L'appréciation de l'équilibre d'une opération PLA
L'autofinancement net est évalué, année par année, sur la durée du prêt PLA, c'est-à-dire sur 32 ans. Si le terme est technique, son sens est simple : il s'agit de comparer les recettes et les dépenses nées de l'exploitation de l'opération.
Bien entendu, diverses précisions sur les modalités de calcul des différents postes de recettes et de dépenses sont apportées par la circulaire, dont une bonne part ne présentent ni particularité majeure ni nouveauté. Les principales modifications concernent ainsi :
- la fixation d'un seul taux de placement de la trésorerie, qu'elle soit positive ou négative, au lieu d'un taux pour les découverts supérieur à celui à retenir pour le placement des excédents,
- la fixation d'un taux de 0,7 % ou 0,6 % du coût de revient indexé de la construction, selon que l'opération est ou non soumise à la TVA, pour les grosses réparations, au lieu du taux propre à l'organisme concerné.
L'appréciation de l'équilibre financier d'une opération PLA est effectuée en fonction de son autofinancement net ; la nouvelle circulaire marque en ce domaine une évolution de la position de l'administration qui ne fait que confirmer ce que les praticiens avaient déjà consacré. Il était précédemment exigé des organismes constructeurs qu'une opération ait un autofinancement annuel nul ou positif. Désormais, l'autofinancement net cumulé est considéré : il doit, chaque année, être nul ou positif. Et il est même admis qu'une opération puisse présenter un solde cumulé de trésorerie négatif, à condition toutefois qu'il ne soit que passager et, sans doute, d'importance limitée. C'est que la santé financière d'ensemble de l'organisme entre en ligne de compte : si elle est suffisante, elle permet la réalisation d'opérations PLA plus tendues.
Sur la finalité des prévisions d'exploitation d'une opération PLA, une évolution mérite d'être soulignée entre les deux circulaires de 1992 et de 1997. Dans le régime précédent, l'équilibre financier d'une opération PLA permettait de fonder la décision d'octroi de la subvention d'investissement concrétisant l'aide de l'État. Comme l'aide de l'État est désormais versée par l'intermédiaire de l'imposition à la TVA des livraisons à soi-même d'immeubles neufs, la dernière circulaire a pour objet de préciser "les modalités de calcul de l'équilibre des opérations PLA en tant qu'il s'agit d'apprécier les limites du droit à prêt de la CDC". Il convient d'observer quelque prudence à cette lecture et d'éviter de conclure que toute opération répondant aux critères d'équilibre financier donne automatiquement droit à un PLA. D'ailleurs, l'annexe 1 de la circulaire qui traite du cas des opérations bénéficiant encore de subventions est, à ce sujet, très claire : "Une fois prise, la décision de subvention conduit à l'octroi du prêt de la Caisse des dépôts et consignations sauf avis contraire de l'établissement prêteur qui apprécie, en dernier ressort, les sûretés nécessaires à la garantie de ses créances.". En d'autres termes, la Caisse des dépôts et consignations distribue certes des prêts réglementés : elle n'en est pas moins un banquier qui doit mesurer et assumer ses risques et cela d'autant plus attentivement qu'il s'agit de la gestion des fonds d'épargne.
Le retour sur investissement en fonds propres
La reconstitution des fonds propres investis dans une opération PLA ne constitue plus une dépense à retenir pour l'appréciation de son équilibre (pour reprendre l'expression de la circulaire : "pour apprécier le droit au prêt PLA"). Cette disposition marque la fin de ce qui pourrait être qualifié d'illusion économique de rentabilité du logement social. Certes, il peut être supposé que la contrepartie des fonds propres investis dans une telle opération est la valeur immobilière : encore conviendrait-il que ces immeubles soient pleinement disponibles et puissent être recyclés, à tout moment, sur le marché immobilier pour envisager les choses sous l'angle d'un placement financier. Or l'on sait que la réglementation protège l'affectation sociale de ces immeubles et ne facilite pas leur rotation : l'on est en présence d'un marché très spécifique.
Il faut aussi observer - et les praticiens en sont bien conscients - que les opérations PLA ne peuvent souvent être équilibrées à cause de l'insuffisance de fonds gratuits, voire définitivement acquis. Exiger un retour des fonds propres investis dans le logement social conduisait à entretenir l'illusion d'une "rentabilité" de cette activité et, dans certains cas, à ne pas réaliser telle ou telle opération. Désormais, la réalité financière du logement social est mieux traduite dans la réglementation : les fonds propres investis peuvent l'être sans espoir de les récupérer.
L'évolution des dépenses et des recettes précisée
Dans le cadre fixé par la précédente circulaire, les différents postes de dépenses et de recettes évoluaient en fonction du taux prévisionnel de l'inflation, à l'exception des frais de gestion et de l'entretien qui devaient progresser à un rythme supérieur d'un demi point. Il appartenait aux organismes constructeurs de fixer ce taux prévisionnel sur 32 ans.
Au cours de ces dernières années l'évolution des coûts et des prix constatée a été telle qu'en retenir le taux pour une opération PLA ne pouvait conduire à un quelconque équilibre financier, si elle était extrapolée sur le long terme. En effet, les loyers progressaient de 0,5 % l'an, les charges de financement PLA, après la dernière baisse de mars 1996, augmentaient de 1 % et les frais de toutes natures évoluaient au rythme de l'inflation. Avec un taux d'inflation de 2 %, l'écart de progression entre les charges et les produits est de 0,75 point (en retenant que 75 % des charges proviennent d'un financement PLA).
Désormais et pour reprendre les termes de la dernière circulaire, des hypothèses normatives de croissance des loyers et des charges seront fixées par l'Administration. Cette disposition facilitera grandement le travail de confection des prévisions d'autofinancement et devrait dégager la responsabilité des organismes constructeurs en ce domaine et la transférer à l'État, au demeurant responsable de la politique économique.
Au jour de la rédaction de la présente, les services de l'État n'ont pas encore publié les taux de croissance à retenir. Ils devraient être de 2,5 % pour les loyers et les dépenses de grosses réparations et de 3 % sur les charges autres que de financement. Avec des charges composées pour 75 % des annuités d'emprunts, les recettes progressent plus vite à raison d'un point par an environ. Certes, cette éventualité n'est pas en adéquation avec la situation constatée ces dernières années : elle est néanmoins cohérente sur le long terme et traduit l'aide financière du mécanisme des PLA. Pour le court terme, il faut supposer, si la tendance observée sur les dernières années se poursuit, que les organismes qui construisent sont suffisamment solides pour passer ce cap : l'appréciation de la situation financière des organismes repasse ainsi au premier plan.
Conclusion
Les récentes modalités de détermination et d'appréciation de l'équilibre des opérations PLA ne présentent, dans leur consistance, que peu de nouveautés : tout au plus ont-elles été adaptées aux évolutions de la situation économique générale et de la réglementation du logement social. La véritable particularité de la nouvelle circulaire concerne, en fait, la fixation par les services de l'État de l'évolution prévisionnelle des recettes et des dépenses à prendre en compte pour la détermination de l'équilibre financier d'une opération PLA. Certes, les taux restent à publier à ce jour ; néanmoins les responsabilités sont désormais clairement définies et réparties. Mais il est probable, en raison des contraintes du court terme, que l'appréciation de la capacité financière globale des organismes constructeurs prime celle des opérations.